Q5: ฉุกเฉินมาสองปีเราได้เรียนรู้อะไรจากการมีศบค.? : ระบบการจัดการภาวะสาธารณะฉุกเฉินที่ดีควรเป็นอย่างไร?
10 มีนาคม 2565
โดย รองศาสตราจารย์ นายแพทย์บวรศม ลีระพันธ์
โรงเรียนแพทย์รามาธิบดี สถาบันการแพทย์จักรีนฤบดินทร์
คณะแพทยศาสตร์โรงพยาบาลรามาธิบดี มหาวิทยาลัยมหิดล
คำถามนี้อาจจะไม่ใช่คำถามที่เราเคยได้ยินคำตอบที่จากผู้กำหนดนโยบายมากนัก อาจเป็นเพราะสื่อมวลชนและประชาชนทั่วไปอาจจะยังไม่เคยตั้งคำถามลักษณะนี้ในที่สาธารณะเพื่อชวนคิดชวนคุยให้เกิดการอภิปรายเรื่องนี้อย่างกว้างขวางในสังคมไทยมากนัก แต่จากประสบการณ์ตรงที่ได้จากการทำงานของทีมวิจัยที่มีเป้าหมายทำงานวิชาการเพื่อสนับสนุนกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายเพื่อควบคุมโรคโควิด-19 ในระยะเวลาประมาณสองปีที่ผ่านมา ทีมวิจัยอาจจะพอตอบคำถามนี้ได้บ้างในเบื้องต้น
ระบบการจัดการภาวะสาธารณะฉุกเฉินที่ดีควรจะทำหน้าที่บูรณาการทรัพยากรของทั้งประเทศ (ไม่ใช่เฉพาะทรัพยากรของภาครัฐเท่านั้น) และควรมีกระบวนการทำงานที่ทำหน้าที่แก้ไขทั้งปัญหาฉุกเฉินเฉพาะหน้าและวางแผนแก้ไขปัญหาหรือป้องกันการเกิดปัญหาที่เกิดจากภาวะฉุกเฉินในระยะยาวอย่างยั่งยืน ดังนั้น ปัญหาใหญ่อีกส่วนหนึ่งในกระบวนการวางแผนและตัดสินใจเชิงนโยบายในภาวะสาธารณสุขฉุกเฉินของประเทศไทย อาจมีสาเหตุจากแนวโน้มที่ผู้กำหนดนโยบายมีการตัดสินใจที่มุ่งเน้นการตอบโต้ต่อสถานการณ์ (reactive) โดยไม่มุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบสุขภาพ หรือยังไม่ได้พิจารณาแก้ไขปัญหาที่จุดคานงัดของระบบ (high-leverage points within the systems) ทำให้ปัญหาหลายด้านยังคงอยู่หลังเริ่มการระบาดใหญ่มามากกว่า 2 ปีแล้ว
ตัวอย่างปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังไม่ได้รับการแก้ไขให้เรียบร้อย อาทิ ปัญหาระบบสารสนเทศสุขภาพที่ยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์และขาดการบูรณาการข้ามหน่วยงาน หรือปัญหาระบบการประสานงานเมื่อผู้ติดเชื้อยังไม่มีเตียงให้เข้ารับการรักษาและไม่สามารถกักตัวอยู่ที่บ้านได้ ซึ่งทำให้เกิดภาพ “ผู้ป่วยรอเตียงข้างถนน” ซ้ำในช่วงการระบาดของสายพันธุ์โอมิครอน ทั้งที่เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นมาก่อนในช่วงการระบาดของสายพันธุ์เดลต้าแล้ว หรือความสับสนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (เช่น สปสช. หรือบริษัทประกันสุขภาพภาคเอกชน) เมื่อมีการประกาศยกเลิกนโยบายเจ็บป่วยฉุกเฉินวิกฤตมีสิทธิทุกที่ (Universal Coverage for Emergency Patients: UCEP) สำหรับผู้ป่วยโรคโควิด-19 โดยกระทรวงสาธารณสุข เป็นต้น
(ที่มาของภาพ: คู่มือพัฒนาการจัดการภาวะฉุกเฉินทางสาธารณสุข ระบบบัญชาการเหตุการณ์ และศูนย์ปฏิบัติการภาวะฉุกเฉินทางสาธารณสุข กรมควบคุมโรค, 2558)
โอกาสพัฒนาอีกส่วนหนึ่งน่าจะมาจากการขาดการจัดการความรู้เพื่อสร้างการจัดการเชิงระบบ หรือการสร้างกระบวนการเรียนรู้ที่สำคัญของผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการนโยบายที่อาจจะ “ยังไม่เกิดขึ้น” ในระหว่างการทำงานในระบบการจัดการภาวะสาธารณะฉุกเฉินในระยะที่ผ่านมา ซึ่งหากเราทำได้ดีก็อาจทำให้ประเทศไทยสามารถพัฒนาระบบสุขภาพของประเทศไทยเป็น “ระบบสุขภาพที่มีการเรียนรู้” (learning health systems) ตามแนวคิดขององค์การอนามัยโลกได้อย่างเต็มที่
การพัฒนาระบบการจัดการภาวะฉุกเฉินทางสาธารณสุขเป็นส่วนหนึ่งของระบบการจัดการภาวะฉุกเฉินของประเทศ โดยมีจุดคานงัดที่สำคัญเพื่อการวางแผนตัดสินใจเชิงนโยบายที่มีประสิทธิผลมากขึ้น คือ การพัฒนากระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายในภาวะวิกฤตบนพื้นฐานของหลักฐานวิชาการ (evidence-informed policy-making: EIPM) ภายใต้ระบบการจัดการภาวะฉุกเฉินของประเทศ จึงเป็นความท้าทายต่อผู้กำหนดนโยบายที่จะใช้งานวิชาการในกระบวนการตัดสินใจท่ามกลางความกดดันรอบด้านจากสาธารณะ และมีข้อจำกัดจากความไม่แน่นอนของข้อมูล แต่เป็นการทำงานที่มีความจำเป็นอย่างยิ่งในสภานการณ์ฉุกเฉินที่มีความซับซ้อนของทั้งระบบสุขภาพ เศรษฐกิจ และสังคม
ตัวอย่างโครงสร้างเชิงสถาบันของระบบการจัดการภาวะฉุกเฉินในระดับชาติที่เราควรศึกษาเพิ่มเติม เช่น The Scientific Advisory Group for Emergencies (SAGE) ของรัฐบาลสหราชอาณาจักร เป็นกลไกการทำงานของหน่วยงานภาครัฐที่สามารถระดมนักวิชาการทั้งที่อยู่ในระบบราชการ มหาวิทยาลัย และภาคเอกชน ให้สามารถมาทำงานวิชาการร่วมกันเพื่อสังเคราะห์ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่รอบด้านเพื่อสนับสนุนกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายและการจัดการภาวะฉุกเฉิน นำเสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในนามสถาบัน เผยแพร่ต่อสาธารณะด้วยความโปร่งใส ทำงานตามมาตรฐานวิชาการและมีอิสระทางวิชาการ ไม่เป็นเพียงการนำเสนอความคิดเห็นส่วนบุคคลของผู้เชี่ยวชาญหรือเป็นเพียงการทำงานวิเคราะห์ข้อมูลพื้นฐานตามระบบราชการเท่านั้น
(ที่มาของภาพ: ดัดแปลงจาก Richmond, 2002 and Ison 2008)
ดังนั้น การพัฒนาเวทีหรือช่องทางพื้นฐาน (platform) เพื่อสร้างการสื่อสารระหว่างนักวิชาการผู้ผลิตองค์ความรู้ทางวิชาการกับผู้กำหนดนโยบายที่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพอาจจะช่วยแก้ปัญหาช่องว่างดังกล่าวได้ การมองภาพการระบาดเป็นปัญหาที่ซับซ้อน (complex problem) และการประยุกต์ใช้การคิดเชิงระบบ (systems thinking) และหลักระบาดวิทยา (epidemiology) จึงมีความสำคัญและอาจเป็นกุญแจสำคัญที่นำไปสู่กระบวนการวางแผนและตัดสินใจเชิงนโยบายของระบบการจัดการภาวะฉุกเฉินทางสาธารณสุขที่มีประสิทธิผลและยั่งยืน